¿Para qué necesitamos a los bancos centrales?
SIN PERMISO
23/03/2019
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En Enero de
2013 la Reserva Federal de los EEUU hizo una extraordinaria declaración.
Anunció que continuaría el estímulo monetario y mantendría los bajos tipos de
interés hasta que la tasa de desempleo de los EEUU se situara por debajo del
6,5 por ciento. El banco central más importante del mundo declaraba así que la
compra de activos financieros por valor de decenas de miles de millones de
dólares quedaría condicionada al mercado laboral de los EEUU.
Y la Fed
cumplió su palabra. Su presidenta, Janet Yellen, no subió los tipos de interés
hasta diciembre de 2015 –para entonces la tasa de desempleo había descendido al
5 por ciento-. Hoy está en el 4 por ciento.
La comparación
con la zona euro es dolorosa. En julio de 2012 el presidente del Banco Central Europeo, Mario Draghi, anunció que
“haría lo que fuera” para salvar el euro. Lo que significó fue salvar los
mercados de deuda soberana de los países europeos, no salvar a los desempleados
de Europa.
Durante los
siguientes meses, en vez de proveer algún estímulo, el BCE permitió la contracción
de su balance. No hizo nada para compensar el desastroso crujido fiscal
impuesto a los presupuestos públicos por la chaqueta de fuerza de la zona euro.
Al termino de 2013 el desempleo de la eurozona había alcanzado su punto álgido
en el 12 por ciento, casi el doble del objetivo de la Fed. Pero ni eso fue
suficiente para que se reaccionara.
No fue hasta
que Europa estaba enfrentándose a una aguda amenaza de deflación cuando el BCE
adoptó la política monetaria expansiva “quantitative easing”. Desde 2013, la tasa de
desempleo ha caído, pero en el verano de 2018 todavía rondaba el 8 por ciento.
Impávido, el BCE declaró que acabaría el programa de compra de bonos y
anticipaba una subida de los tipos de interés. La justificación era una
presunta tendencia hacia una aceleración de la inflación.
Ello acabó
siendo totalmente infundado. Al comienzo de 2019 la zona euro se encuentra de
nuevo en riesgo de caer en recesión.
Enfoque tuerto
Si alguien
pregunta porque el BCE da tan escasa consideración al desempleo, la respuesta
de serie es que el pleno empleo no es parte de su mandato. Por el contrario, el
predecesor de Yellen, Ben Bernanke, pudo invocar la Ley Humphrey Hawkins Full
Employment Act de 1978 que dio a la Fed un “doble mandato” para conseguir el
máximo empleo así como la estabilidad de precios. Como sabe todo el mundo, el
tuerto enfoque del BCE en la estabilidad de precios es heredera de Bundesbank
alemán.
Para ser
justos, el mandato único contra la inflación no es algo especial de Alemania o
el BCE. Los bancos centrales independientes con un mandato único contra la
inflación se pusieron en boga tras su implantación por el Banco Central de
Nueva Zelanda en 1990.
El consenso
generalizado de la opinión política detrás de este modelo fue fuerte. Si se
asume que el desempleo está determinado en el largo plazo por factores no
monetarios -factores de oferta como la regulación del mercado laboral,
habilidades y nivel de formación- usar la política monetaria para alcanzar un
objetivo de empleo no solo es una receta para la frustración, también hace aún
más difícil que el banco central se comprometa creíblemente a perseguir su
supuestamente verdadero mandato: la estabilidad de precios. Al final, esta
falta de credibilidad significa que los mercados pedirán mayores tipos de
interés y eso será malo para el crecimiento y el empleo. En el largo plazo la
mejor política para el empleo sería una implacable fijación con la estabilidad
de precios.
Sin justificación
Aunque
superficialmente convincente, este razonamiento no está justificado por la
evidencia en décadas recientes. A pesar de su doble mandato, el historial sobre
la inflación de la Fed es intachable. Y la historia indica
que los bancos centrales con el mandato único de la estabilidad de precios
están raramente concentrados tan únicamente en ese objetivo como se anuncia.
Los bancos centrales siguen de cerca el mercado laboral –al menos por el simple
hecho que el crecimiento de salarios afecta a la determinación de precios-. Tal
y como demuestra el BCE, un único mandato hace más difícil demostrar una
política responsable y adecuadamente equilibrada.
Esto no es solo
prejudicial para la transparencia y credibilidad de los bancos centrales. En un
mundo en que las presiones inflacionarias no son tan fuertes como lo fueron
hace década, es de hecho un gran riesgo. Con la alta inflación de los 70 de
fondo, un doble mandato era una tentación permanente que comprometía la
estabilidad de precios. Hoy el riesgo es el contrario. Sin la debida atención
al flojo mercado laboral, el banco central puede que no provea a tiempo el
estímulo adecuado y se arriesgue a caer en la deflación. De hecho, en 2018 Nueva
Zelanda decidió añadir el empleo como segundo objetivo de
su banco central.
Claro que nadie
sugeriría que el problema del desempleo en Europa puede ser solucionado por el
BCE solamente. Para atajar el arraigado desempleo al que nos enfrentamos hoy
necesitaremos una combinación de políticas industriales, monetarias, fiscales y
del mercado de trabajo. Pero ampliar el mandato del BCE abriría la puerta a una
postura política más equilibrada.
Sin duda que se
enfrentaria a una gran oposición por parte de los monetaristas conservadores
quienes insistirían en el tratado fundacional. Pero ese tratado no es tan
restrictivo como a ellos les gustaría. En especial, el artículo 127 requiere
que el BCE “apoye las políticas de la economía de la unión” que incluyen el
“pleno empleo” y un “equilibrado crecimiento económico”. Pasar a un doble
mandato podría ser fácilmente presentado como una reforma de la práctica
existente y no como una revolución cultural.
La pregunta es
si habría alguna diferencia. Después de todo lo que se necesita no es cambiar
la retórica sino un cambio real en las prioridades económicas y políticas. Un
cambio en el mandato del BCE tendría efecto si fuera parte de una ofensiva
general contra el masivo desempleo –en particular de los jóvenes en gran parte
de Europa-, una crisis que pide una urgente e implacable atención por todas las
instituciones económicas. Podemos argumentar la fuerza de este punto si examinamos
la historia del doble mandato de la Fed.
Reivindicación
explosiva
La Ley de Pleno
Empleo fue aprobada en 1978 pero la campaña para que se aprobase una ley con el
mandato del pleno empleo en los EEUU empezó varias décadas antes, en las luchas
que reivindicaban que el gobierno asegurase un “derecho general por el empleo
útil, remunerado, regulado y a tiempo completo”. La primera ronda de la batalla
fue en los últimos días del New Deal, con la guerra fría de telón de fondo. La
explosiva reivindicación para que el gobierno asegurase el pleno empleo fue
neutralizada por la aprobación de la Ley de Empleo de 1946 que, en cambio,
especificaba el objetivo de “maximizar el empleo, la producción y poder
adquisitivo” –en otras palabras, el crecimiento económico-.
En los EEUU,
como en Europa, normalmente pensamos en las décadas de los 50 y 60 del siglo
pasado como periodos de rápido crecimiento y pleno empleo. Pero incluso
entonces, las comunidades negras marginalizadas sufrían espantosas tasas de
desempleo. Al tiempo que la campaña por los derechos civiles ganaba fuerza a
principios de los 60, revivió la reivindicación por el trabajo garantizado. El
lema completo que encabezaba la famosa Marcha por Washington en 1963 era la
Marcha por el Empleo y la Libertad. Mientras Martin Luther King daba su
inmortal discurso “I have a dream”, en las pancartas que se agitaban entre el
público se leía: “Derechos Civiles + Pleno Empleo = Libertad”.
King fue
asesinado en 1968 pero su mujer, Coretta Scott King –una gran activist por los
derechos sociales- continuó la lucha. Su reivindicación del trabajo
garantizado no recibió ningún apoyo por parte de la confederación de
sindicatos, la AFL-CIO, y organizaciones de empresarios se opusieron
amargamente. Pero contaba con el apoyo del ala más radical del movimiento
obrero, liderado por los Trabajadores del Auto Unidos, y líderes afroamericanos
clave del Congreso. Aunque el presidente demócrata Jimmy Carte no estaba nada
entusiasmado con la idea, pero el impulso era tal que la ley Humphrey-Hawkins [1] fue presentada de nuevo en
1978. Pero una vez más fue un ejercicio de componenda y neutralización.
El pleno empleo
garantizado fue reemplazado por la reiteración del objetivo de máximo empleo.
Además, se dejó a la Fed y a la administración Carter la interpretación de cómo
ordenar sus prioridades políticas. A la luz del declive del dólar y la emergente
inflación, su elección fue predecible.
La dolorosa
ironía es que después de un año de recibir su doble mandato, la Fed, bajo el
liderazgo de Paul Volcker, llevaría a cabo la mayor subida de tipos de interés
en la historia moderna. Esto hizo resurgir al dólar y devastó gran parte de la
manufactura de los EEUU, a costa de millones de empleos.
Importancia histórica
La importancia
de un mandato depende de las batallas políticas que lo rodean. Pero esto no
significa que la legislación no fue de una importancia histórica. El mandato
permanece en los estatutos. Los esfuerzos para revocar la ley Humphrey-Hawkins
han sido resistidos. Y, enfrentados a la emergencia nacional de 2008, la
ausencia de ninguna presión inflacionaria y una incipiente crisis de legitimidad,
Bernanke y la Fed –a diferencia del BCE- tenían la clara responsabilidad de
actuar.
De hecho, no
solo la Fed se fijó el objetivo de reducir el desempleo; empezó a tomarse en
serio el desarrollo económico regional y los problemas de desigualdad. Aún más
dramáticamente, el ala izquierda del partido Demócrata ha revivido el espíritu
de Coretta Scott King y su reivindicación de que la Fed debe ser responsable de
asegurar el pleno empleo. La reivindicación por un trabajo garantizado está de
vuelta.
Los mandatos
legales no son decisivos por sí mismos. Pero abren la puerta. Proveen con la
oportunidad para lo que la filósofa Seyla Benhabib evocadoramente describía como iteraciones democráticas –debates
“por los cuales las reivindicaciones por derechos y principios universales son
disputados y contextualizados, apelados y revocados, propuestos y orientados a
través de instituciones legales y políticas, así como en asociaciones por los
derechos sociales”. En este proceso, los mandatos legales funcionan como un
mástil, permitiendo en cada iteración del debate cambiar progresivamente el
entendimiento de las comunidades políticas y de las instituciones.
Dado el
tremendo desastre de la política económica de la euro zona en la última década
para estar a la altura de las expectativas de la UE –poniendo en cuestión su
propia legitimidad- es ya tiempo para que el mandato del BCE sea sometido a una
concienzuda reevaluación democrática.
[1] Ley por la
que se estableció el doble mandato de la Fed para velar por el pleno empleo y
la estabilidad de precios.
