El Tribunal de
Justicia de la Unión Europea
ha tumbado la Declaración de Bienes en el
Extranjero, el llamado modelo 720. Las
instituciones europeas solo entren en
los
temas fiscales para defender las
prerrogativas del capital y de las
empresas.
La Europa del capital y el modelo 720
Juan Francisco Martín Seco
El Viejo Topo
28 febrero, 2022
En 2017, la
Comisión, y ahora el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, se han
pronunciado en contra del modelo 720 de la Agencia
Tributaria (Declaración informativa sobre bienes y derechos situados en el
extranjero). En realidad, lo que censuran y condenan ambas
instituciones es la obligación impuesta a los residentes en España de declarar
en dicho modelo toda clase de bienes en el extranjero, así como reprueban las
sanciones que lleva aparejadas no hacerlo, o hacerlo fuera de plazo.
Lo primero que
puede extrañar es que tanto la Comisión como el Tribunal se adentren en materia
de Hacienda Pública, ya que la Unión Europea ha huido siempre de estas
competencias. Permanentemente ha rechazado todo intento de integración en el
ámbito fiscal, a pesar de constituir un complemento necesario tanto del Acta
Única como de la Unión Monetaria. En buena medida, los males y defectos de la
UE radican en esa falta de unidad fiscal. El presupuesto comunitario es casi
ridículo y los ingresos propios, en extremo reducidos y casi en su totalidad
cobrados a los Estados y no directamente a los ciudadanos.
Ha sido la
pasividad de las instituciones europeas la que ha permitido la existencia de
paraísos fiscales dentro de la propia Unión y una competencia desleal entre los
Estados, que han ido reduciendo la presión fiscal directa a favor de la
indirecta, y que han jibarizado la política redistributiva. La UE nunca ha
querido asumir la política redistributiva ni en el plano personal ni en el territorial,
pero al mismo tiempo obstaculiza que los Estados la desarrollen.
Pero entonces,
¿por qué la Comisión y el Tribunal se entrometen en la forma de recaudar de un
Estado miembro? La explicación se asienta en los derechos y prerrogativas del
capital, y más concretamente de sus libres movimientos. La argumentación de la
Comisión y del Tribunal, aunque con diferencias, se fundamenta en que
consideran que el modelo 720 y todo lo que conlleva constituye una restricción
a la libre circulación de capitales y por lo tanto al Derecho comunitario.
Todos los
elementos que se cuestionan: las ganancias patrimoniales no justificadas, la no
prescripción, la desproporción que según ellos tienen las sanciones, etc., son
contrarios al Derecho comunitario, solo en cuanto que todos ellos incrementan
la intensidad y la importancia de las restricciones a la libre circulación de
capitales. Razonan que todas esas obligaciones impuestas acerca de los bienes
que se sitúan en otros países pueden desincentivar la inversión en el extranjero.
Aunque tendríamos que decir más bien que lo que hacen es eliminar el incentivo
que la posibilidad de fraude y evasión fiscal conceden a la deslocalización de
los bienes fuera del país de residencia.
Habrá que
preguntarse si la facilidad para defraudar a la Hacienda Pública no es la que
corrompe la libre circulación de capitales, al quebrar la neutralidad entre los
destinos y al transformarla en evasión de capitales. Conviene no olvidar que
gran parte de la inversión en el extranjero se puede realizar desde los bancos
nacionales o en territorio nacional. Así que muchos de los que depositan bienes
en el exterior lo que buscan es la opacidad fiscal. Con el modelo 720 se pretende
retornar a la ecuanimidad, permitiendo que la libre circulación de capitales,
al menos en cuanto a la información, se rija por motivos económicos y no
fiscales.
Más allá de si
el modelo 720 restringe o no la libre circulación de capitales, de lo que no
cabe duda es que esta ocupa un papel fundamental en el andamiaje constitucional
de la UE. Por el contrario, al sistema fiscal y a la lucha contra el fraude se
los relega a un lugar muy secundario, casi irrelevante. En nuestra Constitución
la jerarquía es la inversa. La libre circulación de capitales no aparece y, sin
embargo, el Estado social, cuyo principal componente es un sistema fiscal
justo, basado en la igualdad y progresividad, se configura como columna central
del edificio. Ello conduce a plantear un problema de fondo: ¿hasta qué punto
son compatibles ambas realidades políticas?
Va llegando el
momento de que nos preguntemos si al firmar el Acta Única y al incorporarnos a
la Unión Monetaria no se produjo un cambio sustancial de la Constitución
Española, modificación que se realizó con cierta ligereza democrática,
basándose exclusivamente en la autorización que la Carta Magna concede a los
mandatarios para firmar acuerdos internacionales; si bien no parece que al
redactar y aprobar este artículo se estuviese pensando en pactos que
modificasen esencialmente la propia Constitución.
En honor de la
verdad hay que añadir que esta metamorfosis no ha sido exclusiva de nuestro
país. La mayoría de los Estados han dado un giro similar. Este hecho es
bastante lógico si se considera que los pasos fundamentales en la constitución
de la UE se han dado cuando el neoliberalismo había adquirido ya una posición
dominante y la socialdemocracia y el Estado Social estaban de retirada. La UE
se ha construido siguiendo los axiomas más estrictos de la globalización. En el
centro está el capital y sus intereses y son los respectivos lobbies los
encargados de escribir el libreto en Bruselas. No nos puede extrañar por tanto
que las instituciones europeas solo entren en los temas fiscales para defender
las prerrogativas del capital y de las empresas.
El Tribunal de
Luxemburgo admite que se puede restringir la libre circulación de capitales en
aras de la lucha contra el fraude fiscal, ma non troppo, pero no demasiado. El
Estado puede demandar la información, pero sin establecer en caso de
incumplimiento esas penalizaciones que se consideran tan duras. O, dicho de
otro modo, el modelo 720 puede seguir funcionando, pero con unas sanciones
suaves, casi testimoniales, que todo se reduzca a nueva invitación a declarar y
que difícilmente empujarán al cumplimiento del contribuyente.
La sentencia
acusa a las sanciones a imponer de falta de proporcionalidad. Se ignora a qué
se refiere y qué medida emplea para determinarla, pero parece bastante claro
que la intensidad y cuantía de la sanción, para que sea efectiva, debe estar en
proporción directa a la facilidad de evasión. Allí donde la probabilidad de que
la Administración detecte la infracción sea muy alta, la amenaza de una sanción
reducida será suficiente para asegurar el cumplimiento. Por el contrario,
cuando la posibilidad de evasión es muy grande y además el riesgo se puede
diversificar en distintos bienes, las sanciones tienen que ser muy elevadas
para que generen algún efecto disuasorio.
En los bienes
que se encuentran en el extranjero la posibilidad que tiene la Administración
Tributaria de detectarlos, si sus dueños no los manifiestan, es casi
inexistente, por lo que las sanciones a la no declaración tienen que ser
cuantiosas para lograr algún resultado. El Tribunal quizás emplea el término
proporcional en relación a las sanciones que se imponen cuando los bienes están
en territorio nacional, lo que no tiene ninguna lógica, dado que los distintos
bienes situados en España, al revés de los que se asientan en el exterior,
están sometidos a todo tipo de controles. Son muchas las fuentes a través de
las cuales llega la información a la Agencia Tributaria: entidades financieras,
compañías de seguros, notarios, registradores de la propiedad, catastro,
empresas y demás entidades obligadas a retener, etc. Después de cruzar todos
estos datos, la información de los bienes situados en España es bastante
completa, lo que no quiere decir que no exista fraude en las rentas.
Parece que el
Tribunal considera abusivo que los bienes descubiertos en el extranjero se
califiquen de incrementos no justificados de patrimonio. Sin embargo, es el
mismo tratamiento fiscal que se les da a los que se descubren en el interior.
La única diferencia, y quizás esté ahí la explicación de la crítica del
Tribunal, se encuentra en la prescripción. Mientras en estos últimos bienes se
admite la prescripción, desde el momento en que fueron adquiridos por el
contribuyente, siempre que se pueda conocer esta fecha, en los situados en el
exterior la prescripción solo comienza a computarse desde el momento en que la
Agencia Tributaria tiene noticia de ellos.
Pero esta
diferencia es también razonable y no debe extrañarnos ni tendría que
escandalizar al Tribunal. En los bienes situados en territorio nacional, la
Administración puede localizarlos desde el mismo momento en el que están en
poder del contribuyente. Por el contrario, en los que están emplazados en el
exterior, difícilmente Hacienda puede descubrirlos si no tiene constancia de su
existencia. Además, en el extranjero la Administración no cuenta ni con los
medios ni con la potestad de actuar con los que cuenta en el interior.
En sus
alegaciones la Comisión aduce que en la UE se ha establecido una serie de
directivas destinadas a facilitar el intercambio de información entre los
Estados, lo que hace innecesarios otros procedimientos más agresivos como el
modelo 720. Resulta un poco ingenuo tal razonamiento. En primer lugar, porque según
esta normativa la petición hay que hacerla de forma individualizada, lo que
resulta imposible en la mayoría de los casos, cuando se desconoce absolutamente
todo. En segundo lugar, porque como casi todo en Europa, esta obligación de
información se realiza muy deficientemente, tarde, mal y nunca. Debe de
funcionar tan bien como las órdenes de detención, de cuya ineficacia tenemos
una amplia constancia los españoles.
Resulta
llamativo el escaso espacio que ha ocupado en la prensa esta sentencia y,
además, en la mayoría de las ocasiones felicitándose de ella y tildando de
abusiva la postura de Hacienda. Parecería procedente que la reacción de
aquellos que se oponen a toda subida de impuestos, aferrándose a la idea de que
el fraude es muy elevado, fuese la contraria, ya que deberían defender todas
las medidas de lucha contra la evasión fiscal. Y contra la sentencia debería
haber tomado posición desde luego la izquierda, ya que la gravedad de lo
decidido por la UE es grande y deja bien claro lo que se puede esperar dentro
de sus límites. No es solo que a nivel comunitario no se pueda establecer un
sistema tributario progresivo, sino, que tampoco se puede realizar dentro de
cada Estado. Todo conspira para que el modelo que rija en este tema en Europa
sea profundamente neoliberal.
En esta ocasión
se echan en falta esas voces tan proclives a censurar a la justicia española
cuando sentencia a los golpistas catalanes. Se esperaría que, siendo muchos de
ellos teóricamente de izquierdas, hubieran reaccionado ante una sentencia que
rompe la soberanía fiscal de un Estado miembro en beneficio del capital. Cuando
se conozca el listado nominativo de las devoluciones y las cantidades
respectivas será difícil no darse cuenta del disparate que se ha cometido con
esta sentencia.
Los defensores
entusiastas de la sentencia y detractores del modelo 720 se enfrentan a una
contradicción. Fue el Gobierno de Rajoy el que lo aprobó, siendo ministro de
Hacienda Cristóbal Montoro. Conozco a Montoro desde hace muchos años, antes de
que fuera ministro o secretario de Estado. Coincidí con él en múltiples mesas
redondas cuando él ocupaba el cargo de director del Instituto de Estudios
Económicos, entidad dependiente de la CEOE, y uno de los principales focos de
emisión de pensamiento neoliberal. Nuestras posturas, como es normal, estaban
casi siempre enfrentadas. Montoro no ha sido nunca un bolchevique rabioso ni
siquiera un furibundo keynesiano. Sin embargo, vio la necesidad de que, si se
quiere combatir el fraude, los bienes en el extranjero de los residentes
deberían ser tan trasparentes como los que se encuentran en el interior del
país.
Artículo publicado originalmente en Contrapunto.
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