¿Es inviable
la seguridad social en España?
22/07/2007
RÉPLICA A DAVID TAGUAS, DIRECTOR DE LA OFICINA
ECONÓMICA DE ZAPATERO
Reproducimos el texto completo de la réplica del
profesor Navarro a David Taguas. Una versión abreviada de la misma se publicó
en Temas para el Debate el pasado mes de mayo.
El capital financiero y la eterna crisis de la
Seguridad Social
La Seguridad Social es uno de los sistemas públicos de
aseguramiento que moviliza más dinero en cualquier país, dinero que en España
está, en su mayor parte, fuera del alcance del capital financiero, es decir de
los Bancos, de las Cajas y de las compañías de seguros privados. Esta
enorme cantidad de dinero ha representado siempre un gran atractivo para estas
instituciones financieras. De ahí, que hayan estado promoviendo durante varias
décadas la privatización de la Seguridad Social, indicando que el sistema de
aseguramiento público no es viable, prediciendo que la Seguridad Social,
(incluyendo las pensiones públicas), se colapsará en los próximos años. Esta
predicción se hizo en España a principios de los años setenta (cuando el
colapso se suponía ocurriría diez años más tarde), se repitió a principios de
los años ochenta y de nuevo, a principios de los años noventa y, como no, ahora
se presenta una vez más a principios de la década 2000. Estas predicciones de
falta de viabilidad financiera del sistema de aseguramiento público se basa en
el supuesto de que el aumento de la esperanza de vida de las personas (es decir
el número de años promedio que una persona espera vivir), así como el
incremento del número de ancianos (y por lo tanto pensionistas) y del tamaño de
los beneficios (que portavoces del capital financiero consideran ya
excesivamente generosos) hará imposible su viabilidad, puesto que tal aumento
de beneficiarios y beneficios irá acompañado con un descenso de los cotizantes
a la Seguridad Social, resultado del descenso del número de trabajadores que
aporten a tal sistema de aseguramiento público.
Según tales instituciones financieras –la Banca, las
Cajas y las compañías de aseguramiento privado- la única solución que puede
garantizar las pensiones a los jubilados es el sistema de aseguramiento
privado, eliminando o reduciendo el sistema de aseguramiento público a un
mínimo. Tal privatización consistiría en que cada ciudadano tuviera su propia
póliza de aseguramiento privado que le permitiría gozar de una pensión
satisfactoria cuando se jubilara. Estos sistemas privados de aseguramiento se
llaman de capitalización individual y se asume que pueden ofrecer mejores
pensiones a los asegurados como consecuencia de que las tasas de retorno del
capital invertido en los Bancos y en las Cajas son mayores que en los sistemas
públicos de seguridad social. En otras palabras, se afirma que la Banca y las
Cajas ofrecen mayor rentabilidad del dinero del cotizante que la Seguridad Social.
Otra ventaja del sistema de capitalización individual –no sólo para el
asegurado sino también para la totalidad del país- es, según la Banca, las
Cajas y aseguramiento privado, el canalizar más dinero al ahorro privado, que
tales instituciones financieras utilizarían para el beneficio de todos.
Tal postura a favor de la privatización de las
pensiones públicas aparece en el artículo La Reforma de las Pensiones,
publicado en la revista Panorama Social de la Fundación de Cajas de Ahorro y
escrito por David Taguas, que era cuando escribió el artículo subdirector del
servicio de estudios del Banco BBVA (y que ahora ha sustituido a Miguel de
Sebastián- que también procedía del BBVA- como director de la oficina económica
de la Moncloa y asesor del Presidente Zapatero) y por María Jesús Sáez (que
era, cuando escribió el artículo, interventora de la Seguridad Social y hoy
dirige una empresa pública nombrado por el Gobierno socialista). Tal artículo
ha sido motivo de una editorial favorable de El País (Augurio de crisis,
12/02/07) que hace suyos el análisis y las propuestas de tales autores. La
influencia que tiene tal diario así como la de los autores del citado
artículo exigen un análisis de sus tesis.
Los supuestos del artículo de David Taguas y María
Jesús Sáez.
Analicemos, pues, las premisas del artículo. El
diagnóstico de falta de viabilidad del sistema de Seguridad Social se basa en
el supuesto citado anteriormente. El aumento del número de pensionistas y el
número de años que cada pensionista vive junto con la reducción del
número de trabajadores cotizantes determina –según los autores- que
inevitablemente la Seguridad Social se colapsará alrededor del año 2050, aún
cuando los déficits en su sistema de financiación comenzarán a notarse mucho
antes, entre los años 2027 y 2030, una vez agotados los fondos de reserva. La
solución -según los autores- es la privatización de las pensiones
siguiendo el modelo de capitalización puesto que –según los autores- “los
sistemas de capitalización individual son preferibles a los de sistemas de
reparto (el sistema actual de financiación pública de la Seguridad Social) pues
permiten mayor ahorro nacional y mayor rentabilidad”. De ahí que “si las
economías desarrolladas se pudieran saltar hacia sistemas de capitalización individual
debiera hacerse lo antes posible” (Pág.48), frase que reproducen tanto al
inicio del artículo como al final del artículo, en sus conclusiones (Pág.58).
Ahora bien, el problema que Taguas y Sáez ven es que
pasar de un modelo actual de reparto a uno de capitalización es enormemente
costoso, puesto que si las personas cotizantes a la Seguridad Social, en lugar
de transferir una parte de su salario a pagar a los pensionistas de hoy (con el
compromiso que cuando ellos sean ancianos, otros pagarán sus pensiones), pagan
parte de su salario a su banco o a su caja, entonces el Estado tendría que
pagar las pensiones que se deben pagar ahora. Los autores no citan el coste de
esta transición de un sistema de reparto a un sistema de capitalización. Esta
cifra, sin embargo, es enorme. Así Dean Baker y Debayani Kar han calculado
(Dean Baker and Debayani Kar. The World Bank’s Approach
to Social Security Reform. Center for Economic and Policy Research. 2002) que tal transición en la
privatización del sistema de reparto al sistema de capitalización que tuvo
lugar en Chile durante la dictadura del General Pinochet costó a las arcas del
Estado una cantidad equivalente al 8% del PIB. La naturaleza de tales costes
explica que Taguas y Sáez aconsejen que se vaya a la capitalización individual
gradualmente, reduciendo significativamente los beneficios de las pensiones,
convirtiéndose éstas en un sistema de mínimos universales, que se basara en el
salario promedio de la vida laboral del pensionista (lo cual significaría la reducción
de un 30% de las pensiones actuales como los propios autores reconocen), en un
aumento de la edad de jubilación a 70 años y una disminución considerable de la
actualización de las pensiones de manera que las pensiones no seguirían la
evolución de los salarios (como ocurre en la mayoría de países de la UE-15) ni
de los precios (la inflación) sino un índice IPC-X que sería un modificación a
la baja de la inflación y que reduciría la pensiones con la edad. Este gran
déficit de protección social (sin precedentes en la UE-15) que ocurriría con
estos recortes se sustituiría con un aseguramiento privado que tendría un
componente obligatorio (forzando una cotización de 3-5% de la nómina de los
trabajadores) y otro voluntario. En el nuevo esquema de pensiones habría un
sistema de reparto universal mínimo, otro de cotización obligatoria y otro,
también de cotización individual, voluntario.
Los problemas con tales reformas
La primera nota que salta a la vista es que en sus
propuestas es el enorme tamaño de la reducción de los beneficios de los
pensionistas. Para hacerse idea de la radicalidad de estas propuestas hay que
saber que ningún partido gobernante en los países de la Unión Europea de los
Quince o de Norte América ha propuesto retrasar la edad de jubilación a los
setenta años. Incluso países con esperanza de vida mayores y con tasas de
dependencia (población de menos de catorce años más población por encima de 65
años dividida por la población de 15 a 64 años) más grandes que España (tales
como Suecia, Francia, Alemania y Bélgica) tienen edades de jubilación entre los
60 y los 65 años. Según la Internacional Social Security Association, en 2006
sólo Noruega, e Islandia tenían una edad de jubilación superior (67 años) a los
65 años. Y sólo el gobierno de coalición alemán liderado por Angela Merkel y el
gobierno federal republicano del Presidente Bush han hecho la propuesta de
retrasar la edad de jubilación a 67 años. Taguas y Sáez, sin embargo, ni cortos
ni perezosos proponen nada menos un retraso de la edad de jubilación a los 70
años, una propuesta única hoy en los países desarrollados.
Pero además de extremistas, tales propuestas son
erróneas pues se basan en supuestos altamente cuestionables. Los autores
intentan apoyar sus propuestas refiriéndose “a un consenso entre los expertos
en temas de la Seguridad Social a favor de sus propuestas”. En realidad no
existe tal consenso. Un indicador del carácter más ideológico que científico de
su artículo es que cuando Taguas y Sáez citan a expertos, excluyen sistemáticamente
a aquellos que no comparten sus posturas como son en España Adolfo Jiménez (que
fue en su día Director General de Régimen Económico y, posteriormente,
Secretario General de la Seguridad Social durante los gobiernos de Felipe
González) y que ha escrito extensamente cuestionando las tesis de no viabilidad
del sistema de Seguridad Social -ver su capítulo: La Seguridad Social en
España, en Navarro, V. (Coor.), La Situación Social de España; en
EEUU Dean Baker y Debyami Kar, (ver artículo citado) y Joseph E.
Stiglitz, (Diez mitos sobre los sistemas de Seguridad Social. 2001); y en
América Latina, Camila Arza (Pension Reform in Argentina) y Carmelo Mesa Lago
(Evaluación de un cuarto de siglo de reformas en América Latina) y otros que
han criticado extensamente tales tesis. Ignoran así las abundantes críticas al
sistema de capitalización individual, incluyendo la abundante crítica del
modelo chileno, entre otra la del propio gobierno socialista de Bachelet que ha
declarado tal sistema como insuficiente y altamente problemático, Tal como ha
indicado Michelle Bachelet con motivo de la convocatoria del Consejo Asesor
Presidencial para la Reforma Provisional “El sistema tiene baja cobertura, baja
intensidad de cotizaciones, deja fuera a una enorme cantidad de trabajadores
independientes, prácticamente el 95%, muestra poca competencia y altas
comisiones, no da cuenta de las complejidades del trabajo moderno, alta
rotación, alta informalidad y discrimina a la mujer, entre otras falencias
conocidas”. Como consecuencia, el gobierno Bachelet se ha comprometido en una
reforma sustancial del sistema.
Otro ejemplo de la orientación sesgada del artículo de
Taguas y Sáez es su referencia al informe del Banco Mundial escrito en 1994,
que promovió la privatización de la Seguridad Social en América Latina (y que
inspira su artículo) sin citar otro informe posterior del Banco Mundial,
escrito en 2002, en el que se expresan serias reservas sobre tal privatización
sin renunciar, sin embargo a ella. Dean Bakes y Debayani Kar en el informe
citado anteriormente hacen una crítica devastadora de ambos informes del Banco
Mundial. Ni que decir tiene que esta crítica no aparece en el artículo de
Taguas y Sáez. En otras ocasiones, Taguas y Sáez mezclan y confunden reformas
complementarias (como es la reforma de Suecia donde tal capitalización es
limitada y pública, con fondos gestionados por el Estado) con reformas
sustitutivas (como en el caso de Chile en los que son las empresas privadas las
que financian y gestionan el sistema), mostrando a la vez gran insensibilidad
hacia les enormes inequidades de sus propuestas. Un ejemplo de ello es su
propuesta de retrasar la edad de jubilación a 70 años. Tal retraso puede ser un
gran beneficio para un Catedrático universitario que disfruta con su trabajo
pero es una gran injusticia exigirle cinco años más de trabajo a una persona de
limpieza de la Universidad que ha realizado un trabajo manual y repetitivo
durante toda su vida laboral. Es más, tal como han documentado varios estudios
epidemiológicos, la salud del profesional universitario a los 70 años es mucho
mejor que la salud de la trabajadora manual no cualificada, la cual, a los
sesenta años, tenía ya el nivel de salud que el Catedrático tiene a los setenta
años (ver los trabajos del profesor Chandola del University College of London
ampliamente popularizados por la BBC). Es de una enorme inequidad aplicar la
misma jubilación a dos personas con tipos de trabajos bien distintos y niveles
de salud muy dispares.
Otro grave problema de las propuestas de Taguas y Sáez
es el largo periodo de predicción económico y demográfico. Es bien conocida la
falta de credibilidad de modelos demográficos y económicos de tan largo periodo
(40 años). Sus predicciones se han demostrado repetidamente erróneos. Cualquier
proyección demográfica por encima del veinticinco años en sistemas de seguridad
social es pura imaginación. Y los pronósticos de colapso de la seguridad social
(que ha ocurrido en los últimos cincuenta años, cíclicamente cada diez) es la
prueba de su escasa predecibilidad. En realidad cuando se predecía el colapso
de la Seguridad Social en los años ochenta, Adolfo Jiménez y su equipo en la
Secretaría General de la Seguridad Social predijeron correctamente que no
habría tal colapso en los noventa, alcanzando superávit en los 2000, tal como
ocurrió. Y más recientemente, los cálculos y predicciones de Adolfo Jiménez
(ver artículo citado) señalan claramente la viabilidad de tal sistema público.
Y ello se debe primordialmente a la integración de la mujer y de los
inmigrantes al mercado de trabajo. Es más, si España tuviera la tasa de
participación femenina que tiene Suecia, España tendría 3 millones más de
trabajadores y cotizantes a la Seguridad Social. De ahí que la inversiones en
los servicios de ayuda a las familias (que en España quiere decir mujeres),
tales como escuelas de infancia y servicios de atención a las personas
dependientes sean de una gran importancia económica, facilitando tal
integración.
Pero a la exageración que Taguas y Sáez hace en sus
proyecciones demográficas y económicas acompaña un silencio hacia los costes de
mantenimiento y gestión de los sistemas de capitalización, costes muy
superiores al coste de administrar la Seguridad Social. La evidencia acumulada
(ignorada por Taguas y Sáez) es que los costes de administración de los
sistemas privados de aseguramiento son muchas veces más grande que los costes
de administración de los sistemas públicos. Así en América Latina, el 22% del
coste de la prima de aseguramiento en Argentina, el 22% en México, el 19% en el
Salvador, el 15% en Chile y el 14% en Colombia, van a cubrir gastos
administrativo. En EEUU, por lo contrario, tal porcentaje en la Seguridad
Social es sólo el 0.5% (ver James, E., Smalhour, J., Vittas, D.
Administrative costs in the organizations of individual Account Systems: a
Comparative Perspectiva. Washington D.C. World Bank 1999). En realidad, tal
experiencia internacional con el aseguramiento privado ha sido sumamente
problemática, beneficiando sólo al capital financiero (bancos y cajas) pero no
a la mayoría de los supuestos beneficiarios. Sería un enorme error, tanto
económico como político que tales reformas privatizadoras se llevarán a cabo en
España.
Problemas metodológicos en los cálculos de Taguas y
Sáez
Pero a las grandes deficiencias conceptuales del
artículo de Taguas y Sáez hay que añadir unas deficiencias metodológicas en sus
cálculos y en sus supuestos. Veamos.
En primer lugar, los autores señalan que de no haber
cambios en la Seguridad Social en España, el coste de las pensiones públicas
pasarían de representar el 7,7% del PIB en 2004 a un 17,9% del PIB en el año
2059, un crecimiento que consideran a todas luces excesivo. Pero nunca aclaran
porqué este porcentaje sería excesivo. En realidad, el PIB del año 2059 será
mucho mayor que el PIB del año 2004. Si consideramos que el crecimiento anual
de la productividad es (tal como los autores indican) de un 1,5% durante
el período 2004-2059 (y sin que haya un aumento de la población activa)
entonces el PIB de 2059 será 2,25 veces mayor que el PIB de 2004. El
significado de este dato es que si consideramos el valor del PIB en el año 2004
como 100, entonces el valor del PIB en el año 2059 será de 225. Pues bien, si
bien el valor del PIB en 2004, después de pagar las pensiones, era de 100 – 7,7
= 92,3 en el 2059 el coste de las pensiones será (según las predicciones de
Taguas y Sáez) del 17,9% del PIB, pero de un PIB de 225, lo cual quiere decir
que el coste de las pensiones sería el 17,9% de 225, es decir, 40. De ahí que
el valor del PIB para consumo después de pagar las pensiones será de 225 – 40 =
185, que es el doble del valor existente en el año 2004 que fue de 92,3. Tanto
pensionistas como los no pensionistas tendrán muchos más recursos para pagar
pensiones y otros gastos públicos que en 2004, a pesar de que las cotizaciones
sociales representarán el 17,9% del PIB en el año 2059. Los recursos existentes
para la sociedad disponibles después de pagar las pensiones serán el doble de
los recursos de 2004. En realidad, el gasto público en pensiones hace cincuenta
años en España era solo un 3% del PIB. Hoy es el 8,1% del PIB sin que ello
signifique que haya menos recursos para los no pensionistas de hoy que hace
cincuenta años. El crecimiento económico es el factor determinante del nivel de
riqueza total del país. Y este crecimiento es probable que sea incluso mayor
que el indicado por Taguas y Sáez, como consecuencia de que el crecimiento de
la productividad sea mayor que la proyectada por Taguas y Sáez y que el
crecimiento de la población activa sea también mayor.
Otro error que hacen Taguas y Sáez - que se oponen al
aumento de los impuestos para resolver el posible déficit de la Seguridad
Social - es que parecen no darse cuenta de que el retraso de jubilación es en
realidad un aumento muy notable de los impuestos y un aumento sumamente
regresivo por las circunstancias apuntadas anteriormente, puesto que la
esperanza de vida es más corta en la medida que la renta es menor, siendo los
trabajadores (que viven vidas mas cortas) los que financian las pensiones de
rentas mayores que viven más años. Su actitud “anticrecimiento de los
impuestos” para financiar la Seguridad Social es pues extraordinariamente
sesgada. En realidad y tal como ha indicado John Schmitt, Senior economist del
Center for Economic and Policy Research de Washington (EUA), si a la
población se le preguntara a través de un referéndum que escogiera entre tres
opciones: una, aumentar los impuestos gradualmente (en la medida que el nivel
de vida vaya aumentando y las rentas vayan subiendo) durante los próximos
treinta años a fin de pagar unas buenas jubilaciones; otra, pagar los mismos
impuestos pero trabajar y pagar impuestos cinco años más; y una tercera
posibilidad, pagar los mismos impuestos que ahora pero reduciendo las
pensiones, la evidencia que tenemos muestra que la gran mayoría de la población
escogería la primera alternativa. Y sin embargo esa posibilidad es descartada
desde el principio del artículo por Sáez y Taguas cuando escriben “Es preciso
anticipar que en este trabajo no se considera la posibilidad de incrementar los
ingresos del sistema para afrontar el gasto creciente que resulta del
incremento en la tasa de dependencia (es decir, las cotizaciones sociales), y
ello porque se supone que la presión fiscal creciente afectaría negativamente a
la oferta de trabajo”. Pero si fuera verdad (lo cual no lo es) que aumentar los
impuestos reduce la oferta de trabajo, ¿porque entonces el aumento de los
impuestos que ocurre con el retraso de la jubilación no es considerado que
reduciría también la oferta de trabajo?. En realidad, Taguas y Sáez confunden
la tasa de impuestos con la cantidad de impuestos. La cantidad disponible del
que paga los impuestos una vez haya contribuido al erario público puede
aumentar considerablemente (como consecuencia del aumento de su renta total)
aun cuando la tasa de sus impuestos haya aumentado. De la misma manera que la
capacidad adquisitiva de consumo de la España de 2059 será mucho mayor que la
de la España de 2004 (aun cuando el porcentaje de los impuestos sobre el PIB
sea mayor en 2059 que en 2004), la capacidad adquisitiva del promedio español
será mayor en el año 2059 que en 2004, incluso después de pagar un porcentaje
mayor de su renta en impuestos. Este es el punto que sistemáticamente se ignora
por Taguas y Sáez, y la mayoría de portavoces del pensamiento liberal.
Todo lo dicho hasta ahora no implica que no hayan
reformas que debieran realizase en la Seguridad Social de España como ajustar,
por ejemplo, la edad real (62) a la edad legal de jubilación (65) o estimular
voluntariamente el retiro del trabajo para edades más avanzadas. Pero es
irresponsable crear una sensación de pánico que no se corresponde con la
realidad. Es más, incluso si fuera cierto que a la larga, en el año 2050
hubiera un problema de falta de trabajadores cotizantes, las pensiones podrían
pagarse por vía impositiva –con fondos generales del Estado- como ya ocurre hoy
en muchos países. Es muy improbable que en un programa tan popular como las
pensiones no hubiera apoyo popular para resolver aquel problema a través de
fondos generales del Estado si tal insostenibilidad ocurriera. Lo que aquellos
autores ignoran es que la viabilidad de la Seguridad Social no es una cuestión
estrictamente económica sino esencialmente política por su contenido social y
redistributivo. La Seguridad Social será viable si el electorado así lo desea.
Y el hecho de que la ciudadanía se envejezca no un es problema para la
viabilidad de tal sistema de pensiones sino antes al contrario: señala que un
número mayor de votantes serán beneficiarios de este sistema, siendo sus
máximos defensores.
Conclusiones: La resistencia popular a tales reformas
De ahí que uno de los obstáculos mayores para el
desarrollo de las recomendaciones propuestas por Taguas y Sáez es la
resistencia popular que generarían. En este aspecto es interesante y
significativo señalar las conclusiones de otro estudio, también financiado por
la fundación BBVA (y que inspira en gran manera el artículo aquí discutido) The
political future of social security in aging societies, de Vincenzo Galaso
(publicado por MIT) que concluye con las siguientes observaciones. “Las
decisiones aquí propuestas podrían facilitarse trasladando la responsabilidad
por su establecimiento a la Unión Europea –y muy en especial a la Comisión
Europea- lo cual sería posible por el déficit democrático existente en la U.E.
Su falta de tener que dar cuentas a la ciudadanía (acountability) permitiría
que fuera ésta la que impusiera tales decisiones que se tomarían en contra de
los deseos de los votantes existentes hoy pero a favor de los intereses de los
que todavía no han nacido”. Es interesante ver como la Banca y sus portavoces
se erigen como los defensores de los todavía no nacidos y es también conmovedor
ver que la Banca se preocupa más por los niños no nacidos todavía que por sus
padres y abuelos.
En realidad, el problema de las pensiones –tanto
contributivas como no contributivas- no es su excesiva generosidad, como
aquellos autores asumen, sino precisamente lo contrario, son demasiado bajas.
La insuficiencia de las pensiones no contributivas es un hecho ampliamente
reconocido en España. Pero lo que no es tan conocido es que incluso las
contributivas son bajas en comparación con el promedio de los países de la
Unión Europea de los quince (EU-15) el grupo de países más cercanos a España
por su nivel de desarrollo económico. La pensión media contributiva en España
es sólo el 68% de la pensión media contributiva de la UE-15 (homologada por el
tipo de pensiones y medida no por la tasa de sustitución de los salarios –que
son muy bajos en España- sino por la cantidad de la pensión), y la pensión no
contributiva es sólo el 46% del promedio de la UE-15. Para valorar el
significado de estos datos, tenemos que tener en cuenta que España tiene un
nivel de riqueza (medido por su PIB per capita) semejante al promedio de la
UE-15: específicamente su PIB per capita es ya el 91% del PIB per capita
promedio de la UE-15. Y en cambio su gasto social per capita es sólo el 62% del
promedio de la UE-15. Si nos gastáramos el porcentaje del gasto social que nos
corresponde por nuestro nivel de riqueza debiéramos gastarnos más de
72.000 millones de euros más de lo que nos gastamos. Según los datos elaborados
por EUROSTAT, por la metodología SEEPROS España destina el 19,7% del PIB (2003)
a gasto en protección social mientras que el promedio de la UE-15 es del 28,3%.
Si se considera los gastos de vejez, invalidez y supervivencia, el porcentaje
sobre el PIB es de 9,8%, ocupando el penúltimo lugar de la UE-15 (2003) (Suecia
el 17,6%, Alemania el 14,7%).
España debe gastarse en su Estado del Bienestar,
incluyendo su Seguridad Social, más de lo que se gasta. En realidad, la carga
fiscal en España (porcentaje de los impuestos sobre el PIB) es uno de los más
bajos de la UE-15. Su capacidad recaudatoria, por lo tanto, dista mucho de
haberse agotado. Tal agotamiento es otra de las tesis que el capital financiero
está promoviendo en España con la ayuda de grandes cajas de resonancia que tienen
una enorme influencia política y mediática en el país.
Vicenç Navarro es catedrático de políticas públicas en la Universidad
Pomepu Fabra de Barcelona.
Fuente:
www.sinpermiso.info,
22 julio 2007
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