EL PACTO DE TOLEDO Y LA FINANCIACION DE LAS PENSIONES
La mejora de
las pensiones debe estar ligada con el empleo decente y la protección de la
salud y de la vida. La pandemia de la covid-19 ha traído consigo una fuerte
caída del empleo y, con ello, del número de afiliados y afiliadas a la
Seguridad Social y a una fuerte caída de sus ingresos
Por Mikel De La Fuente
KAOSENLARED
9 Feb, 2021
En un artículo anterior se
analizaban los que a mi entender son los elementos centrales de la revisión del
Pacto de Toledo de 2020 (PT 2020), mientras que este tiene por objeto analizar
la financiación de las pensiones a la vista, pero no solo, de las propuestas
recogida en este Pacto. Más allá de la literatura que destila el documento, la
preocupación básica del gobierno español, como ha afirmado muy recientemente el
ministro de Seguridad Social en declaraciones a El Mundo, al precisar que pretende reducir en
30.000 millones el gasto en pensiones y así conseguir el visto bueno para la
recepción de los Fondos Europeos de Recuperación, es contener o incluso reducir
el gasto de las pensiones, … en beneficio de las grandes empresas.
Además de la reducción del
gasto, un elemento central de las propuestas de financiación es la
llamada separación financiera según la naturaleza de las
prestaciones; es decir, establecer que las prestaciones contributivas se deben
financiar básicamente mediante cotizaciones sociales y las que
a efectos de su financiación se consideran como no contributivas, se
financiarán mediante aportaciones del Estado. Esa separación financiera, que se
aprobó inicialmente mediante la ley 24/1997, se ha ido modificando con la
introducción de nuevas prestaciones, utilizando criterios jurídicamente poco
precisos y está motivada por la voluntad de no incrementar las cotizaciones
sociales y así mantener controlado el costo del trabajo asalariado; porque si
esas prestaciones financieramente no contributivas fueran financiadas a través
de las cotizaciones sociales sería necesario aumentar la cuantía de las mismas.
En la citada ley de 1997 no se
especificó la fecha en la que el Estado debía asumir íntegramente la
financiación de las prestaciones no contributivas. La asunción estatal de la
financiación de los complementos de mínimos de las pensiones se realizó de
forma muy lenta y no fue completada hasta el 2013. Por estas razones la deuda
estatal hacia la caja de la Seguridad Social, aunque tiene la lógica derivada
de la legalidad aprobada en 1997, no tiene respaldo legal estricto, pero sí
debe ser exigible ya que responde a un compromiso no solo del Gobierno de la época,
sino del Parlamento que aprobó en su momento esa ley.
El Pacto de Toledo –tanto en
su acuerdo inicial de 1995 como en las posteriores revisiones, incluida la de
2020- y la ley de Seguridad Social, en sus sucesivas modificaciones desde 1997,
consideran que la redistribución y la solidaridad se deben limitar al nivel no
contributivo y chocan con la tradición de los sistemas públicos de reparto que,
en mayor o menor medida, incluyen esos elementos. En relación con otros
sistemas de pensiones de reparto (en el sentido de ser financiados mediante
cotizaciones sociales, sin necesidad de una acumulación previa de recursos), el
sistema español incorpora escasas reglas que atenúen la contributividad
individual entendida como la correspondencia entre cotizaciones y prestaciones.
Además, no siempre las reglas operan en un sentido redistributivo sino que
algunas son anti-redistributivas.
Así, a diferencia de otros
regímenes, hasta la fecha el sistema español no contempla la posibilidad de
poder elegir, a efectos de la base reguladora debe las pensiones, las bases de
cotización de los mejores años (fórmula que favorece a quienes
tienen carreras profesionales irregulares), sino que impone el cómputo de los
últimos años anteriores al inicio de la prestación. La Recomendación Quinta del
PT 2020 abre esa posibilidad cuando propone evaluarla en los supuestos de
carreras profesionales más inestables y precarias, al tiempo que propone
evaluar la ampliación del período necesario para alcanzar el 100% de la pensión
(37 años según la reforma legal de 2011). Así pues, una de cal y otra de arena.
No es nada seguro que esa medida vaya a ser aprobada, salvo como medida
paliativa de la ampliación del periodo de cálculo.
Finalmente, tras haber estado
incluida en varios borradores, en la documentación enviada a la Comisión
Europea para justificar que las transferencias y préstamos de los Fondos de
Recuperación van a ir acompañadas del control del gasto público y del aumento
de la competitividad de las empresas, no se ha incluido el aumento de 25 a 35
años del período de cálculo –aunque si la posibilidad de aumentarle-, si
bien la Vicepresidenta Calviño lo
habría defendido posteriormente antes los comisarios económicos
de la UE. Ello daría lugar, según las distintas versiones, a una reducción en
la cuantía media comprendida entre el 5,45% y el 6,3%, al incluir los años
iniciales de trabajo remunerado (de bajos salarios), los períodos de desempleo
o la excedencia por cuidado de hijos/as u otros familiares, que afecta
especialmente a las mujeres.
Contributividad o
redistribución y solidaridad
A partir del Pacto de Toledo
en 1995 ha devenido un lugar común en los acuerdos parlamentarios y sociales, e
incluso en los textos legales, la invocación simultánea a la contributividad y
la solidaridad. La Recomendación 11ª del PT 2020 considera que se debe
“preservar y reforzar el principio de contributividad”, mediante “una relación
equilibrada entre el importe de la prestación reconocida y el esfuerzo de
cotización previamente realizado por cada trabajador”. Las reformas actuales en
numerosos Estados europeos, y también en el Estado español, pretenden acentuar
las modificaciones ya introducidas en las últimas décadas para traspasar la
financiación de una parte creciente de los sistemas de pensiones de reparto
desde las cotizaciones a la fiscalidad. Este cambio en la financiación tiene
dos objetivos: en primer lugar, reducir al mínimo los elementos redistributivos
en los sistemas públicos de reparto, de forma que se asemejen a los de
capitalización privada, reduciendo así la defensa colectiva de los primeros; y,
en segundo lugar, que los componentes redistributivos que permanezcan se
financien extramuros de la financiación ordinaria de los sistemas de reparto de
las cotizaciones sociales, pasando a serlo mediante la fiscalidad, reduciendo
así el costo del trabajo para las empresas.
Evolución del gasto en
pensiones
Como se puede apreciar en el
cuadro de abajo el peso del gasto en pensiones, incluyendo tanto el de los
sistemas medido en proporción al PIB, es algo más alto que el de otros
Estados de la OCDE y de la Unión Europea, tales como Canadá, Holanda y Suecia,
pero netamente más reducido que el de Estados próximos
Fuente: COR; FIPECO
La evolución del gasto en
pensiones depende el número de pensiones y de su cuantía 1/.
Así, a partir de 2014, el número de pensiones contributivas ha aumentado cada
año en porcentajes comprendidos entre el 1,4% del 2014 hasta el 0% estimado en
el 2020. El 2020 ha finalizado con menos pensionistas que el año anterior
debido al aumento de los fallecimientos por la pandemia de la covid-19, en su
mayor parte pensionistas. A consecuencia de los cambios en el empleo, en las
últimas décadas ha aumentado la proporción de pensionistas del Régimen General
y ha disminuido en otros regímenes. Al ser más elevadas las pensiones en el
Régimen General, unido a que las nuevas pensiones se basan –hasta la fecha- en
carreras de cotización más largas y en salarios más elevados que las antiguas,
las nuevas pensiones son bastantes más elevadas que las que causan baja: este
es el llamado efecto sustitución.
A pesar del aumento del número
de pensionistas, como consecuencias de los recortes provenientes de las
reformas de 2011 y 2013 y de la caída salarial durante la crisis, el aumento
anual del gasto en pensiones se ha desacelerado: frente al aumento de entre el
6% y el 8% del período anterior, entre el 2014 y el 2017, el aumento fue
ligeramente superior al 3%; el incremento del 2018 y 2019 ha sido inferior al
6% y el previsto para el 2020 y 2021 es incluso inferior al de 2014-2017.
La desaceleración del conjunto
del gasto en pensiones a partir del 2014 se corresponde con la caída o aumento
muy escaso en la cuantía de las nuevas pensiones en relación con las del año
anterior. El importe de las nuevas pensiones de jubilación, las más elevadas
del sistema, también han bajado: tras un máximo de 1.460 de media en el 2015
cayeron a 1.451 en el 2016 y a 1.420 en el 2018. Esa caída también se mantiene
en el 2020, desde 1.452,84 en febrero a 1.379,9 en julio. La pensión de viudedad,
percibida en el 92% por mujeres, cuya cuantía media había aumentado hasta 2018
por el aumento del porcentaje del 52 al 60% para una parte de las mismas,
también ha empezado a disminuir: en el 2020 ha pasado de 850,5 euros en enero a
788,5 en julio.
Esa caída en la cuantía de las
nuevas pensiones, unida a la desaceleración en el aumento de nuevos y nuevas
pensionistas, está dando lugar a un aumento débil en la cuantía de la pensión
media de todo el sistema (que incluyen a las muy antiguas y que corresponden a
salarios y cotizaciones bajas): de entre el 0,48% y el 1,68% entre 2014 y 2018,
con un aumento más importante en el 2019 (aproximadamente del 3%), e inferior
en los siete primeros meses de enero de 2020 en relación con los del 2019 (1%).
Estos aumentos son mucho menores que el que ha experimentado la prestación más
importante del sistema tras las pensiones, la Incapacidad Temporal, que salvo
una leve disminución en el 2018, ha experimentado aumentos anuales superiores
al 11% y más del 26% en el 2019.
El déficit de la Seguridad
Social: sus razones y cómo se ha cubierto
La caída del empleo, el
aumento del tiempo parcial y la caída de los salarios ha dado lugar a una
disminución de los ingresos por cotizaciones sociales. Según el INE, el
conjunto de la remuneración de las personas asalariadas solo subió el 0,08%
entre 2008 y 2018. En este último año la parte salarial alcanzó el nivel más bajo desde 1989.
Por su parte, el aumento de las rentas empresariales no ha sido destinado a la
inversión y la creación de empleo. En el Estado español, la parte de estas
rentas dedicada a la inversión es especialmente reducida. Incluso en el tercer
trimestre de 2020, en medio de la pandemia, se distribuyeron 4.700 millones
de euros en dividendos. Decisiones estimuladas por una imposición
reducida sobre las rentas del capital, que en general van asociadas a muy altos
ingresos. Los tipos de imposición efectivos sobre las rentas de capital son
netamente más reducidos que los de las rentas del trabajo. En el Estado español
son equivalentes a la media de la Unión Europea, pero bastante más bajos que en
Francia, Italia y Bélgica, como se puede apreciar en el siguiente gráfico.
Fuente: Comisión Europea y
FIPECO.
La caída salarial, unida a la
congelación de los tipos de cotización, ha dado lugar a que en el período
2011-2020 los ingresos por cotizaciones sociales no hayan cubierto el gasto
total de las prestaciones económicas contributivas (que además de las pensiones
incluyen prestaciones como la incapacidad temporal, el desempleo, el riesgo por
el embarazo, parte de las prestaciones de maternidad y paternidad, etc.), lo
que ha generado un déficit medio de cobertura de alrededor del 15% y un déficit
total en ese período de más de 150.000 millones de euros.
Este déficit se ha cubierto de
la siguiente manera:
- Disposiciones
del Fondo de Reserva y del Fondo de Prevención y de Rehabilitación de las
Mutuas. La ley de 2003 que lo regula decía que el Fondo estará dotado del
excedente presupuestario derivado de las cotizaciones en relación con las
prestaciones contributivas, con la precisión de que la disposición de los
excedentes iría destinada a la financiación de las pensiones de carácter
contributivo y demás gastos necesarios para su gestión. El patrimonio del
Fondo de Reserva llegó a ser de 66.815 millones en el 2011, que a pesar de
su magnitud solo equivalía a nueve meses del gasto en pensiones. Conviene
señalar que, en el pasado, los excedentes de ingresos en relación con el
gasto se deberían haber dedicado a mejorar unas pensiones que en su
mayoría apenas eran superiores al salario mínimo y muchas de ellas
inferiores. Pero eso es el pasado. Durante los años 2012 a 2018 se
realizaron disposiciones del fondo por un importe global de 77.437
millones de euros (Tribunal de Cuentas, 2020, p. 50) y sus reservas
cayeron a unos dos mil millones a finales de 2019. Si no se gastó en su
totalidad fue por razones políticas: ni el gobierno del PP ni los del PSOE
querían figurar como quienes cerraban ese Fondo.
- A esa
cifra hay que añadir, en el mismo período, la utilización de 10.011
millones de euros del Fondo de Prevención y Rehabilitación de las Mutuas
de Accidentes de Trabajo y de Enfermedades Profesionales que se nutre de
los excedentes de gestión de las mismas. Esos excedentes se deben a la
manifiesta infradeclaración de un gran número de enfermedades
profesionales y su reconocimiento como enfermedades comunes, con el
consiguiente ahorro para las Mutuas y perjuicio tanto para los
trabajadores y trabajadoras afectados (que no perciben las prestaciones
superiores a que tendrían derecho) como para los servicios públicos de
salud que hacen frente a gastos que no les corresponden.
- Préstamos
del Estado a la Seguridad Social. Entre 2017 y 2020 el Estado concedió
préstamos a la Seguridad Social para que hiciera frente a sus
obligaciones, especialmente con motivo de las pagas extraordinarias de
pensiones, por un importe algo superior a los 106 mil millones de euros.
- Una
transferencia del Estado a la Seguridad Social, por importe de 1.334
millones.
Situación financiera de la
seguridad Social
Según el informe de
fiscalización fechado en julio de 2020 del Tribunal de Cuentas, el
endeudamiento del sistema de Seguridad Social con el Estado era de 52.273
millones de euros a finales de 2019, cifra que se ha aumentado con los 51 mil
millones de préstamos del 2020. El Tribunal de Cuentas expone que el Estado
tendría una deuda con la Seguridad Social por un importe estimado en, “al
menos”, 103.690 millones de euros en concepto del gasto sanitario (31.828
millones) y de los complementos de mínimos de las pensiones que fueron abonados
por la caja de la Seguridad Social entre 1989 y 2013 (71.862 millones). Esos
gastos deberían haber sido cubiertos por el Estado a través de los Presupuestos
Generales, conforme a los criterios, aprobados legalmente, de separación de las
fuentes de financiación (cotizaciones sociales y aportaciones de Estado) según
la naturaleza de las prestaciones, que se estableció en la Ley de Presupuestos
Generales del Estado para 1989 y conforme a la ley citada de 1997, que se
aplicaron tardíamente. El Tribunal de Cuentas lo expresa cuando dice: “costes
que la Seguridad Social asumió por cuenta del Estado”. Si esos fondos
se hubieran invertido en obligaciones del Estado, esos 103 mil millones,
aplicando el IPC a las cifras anuales indebidamente asumidas por la Seguridad
Social, se habrían convertido en 161 mil millones y alcanzarían la suma de 200
mil millones si se aplicara la capitalización compuesta al tipo de interés
medio de las emisiones entre 2001-2020, que fue en torno a un 5 % según
el Tesoro Público (infoLibre,
12/08/2020).
Según el mismo Tribunal de
Cuentas, es el Estado quien debiera reembolsar a la caja de la Seguridad Social
la diferencia entre la cifra de la deuda de la Seguridad Social con el Estado y
lo que este debe por haberse financiado indebidamente con cotizaciones: 50.957
millones de euros en el momento del informe del Tribunal de Cuentas. Aunque los
préstamos no se devuelvan y el Estado no exija su reembolso, la presentación de
una deuda muy elevada tiene la función simbólica de justificar la necesidad de
reducir el gasto en pensiones. Por ello es elemental que el Estado anule esos
préstamos mediante su conversión en transferencias basadas en la deuda
histórica del Estado con la Seguridad Social. Si se tomaran en cuenta el
importe de todos los gastos indebidamente abonados por la caja de la Seguridad
social entre 1989 y 2003 conforme a los criterios de la Ley 24/1997, esa deuda
ascendería a una cifra que ha sido estimada en 519.000 millones según un
estudio de Comisiones Obreras.
En los Presupuestos Generales
del Estado para 2021 se incluye una partida de 14.000 millones de euros en
concepto de los llamados gastos impropios de la Seguridad
Social. Este concepto recoge elementos heterogéneos, parte de los cuales son
efectivamente impropios, como las reducciones en la cotizaciones
para el fomento del empleo. Otros, como la prestación por nacimiento y cuidado
de hijos, el complemento de pensiones por maternidad, las medidas de apoyo a regímenes
especiales deficitarios o el costo de complementar las lagunas de cotización
para el cálculo de la pensión de jubilación, deberían formar parte de un
sistema de pensiones basado en el reparto redistributivo 2/.
Es cierto que para hacer frente a esos gastos habría que aumentar las
cotizaciones. Mientras el Estado (que debe ejercer la función reguladora) no
fije el nivel de cotizaciones suficiente para hacer frente a ese gasto, debe
asumir su costo, tal como indica la legislación en vigor y asume ahora el PT
2020. Sin embargo, el gobierno no aumenta las cotizaciones ni procede a
transferir a la caja de la Seguridad Social la totalidad del importe señalado
por el Tribunal de Cuentas. Además, el importe de la partida anual solo recoge
una parte de lo que se reconoce que debe ser asumido por el Estado, dilatando
al 2023 el pleno cumplimiento del PT 2020. Ello dará lugar al mantenimiento de
los déficits del sistema de seguridad social, aunque sea en menor cuantía.
¿Cómo equilibrar
financieramente la Seguridad Social?
Los ingresos que es necesario
prever no solo se deben basar en la derogación de los aspectos regresivos de
las reformas de 2011 y 2013, sino en la puesta en vigor de las reivindicaciones
del movimiento pensionista, que no se van a detallar por sabidas. Solo queda
subrayar dos elementos generales. El primero, es que un sistema público de
reparto debe asegurar tasas de reemplazo más altas de las pensiones de quienes
hayan trabajado en condiciones de especial penosidad e insalubridad y con
salarios más bajos, que normalmente van asociadas a esperanzas de vida más
bajas y, por lo tanto, de menor duración en el cobro de las pensiones. El
segundo, es que el gasto en pensiones, al igual que otros elementos de la
distribución monetaria de los ingresos (salarios directos y, especialmente, los
excedentes empresariales…), debe tener en cuenta el impacto ecológico y la
imperiosa necesidad de evitar el calentamiento climático. Por ello es muy
importante contener los ingresos monetarios que den lugar a un alto consumo de
bienes y desarrollar los servicios públicos y sociales basados en la gratuidad.
En el caso de la gente de más edad son especialmente relevantes todas las
prestaciones de la ley de dependencia, cuyas radicales carencias se han puesto
al descubierto de forma dramática durante la pandemia de la covid-19:
residencias de día y de noche, atención domiciliaria y otras. La gratuidad de
esos servicios, el aumento de su calidad y su publificación, permitiría moderar
el aumento del gasto en pensiones –siempre que vaya acompañado de una mayor
reducción de las rentas de capital y de los salarios más elevados- con tasas de
reemplazo más bajas para los salarios más elevados.
La Airef (2020) estima, tras
una revisión de sus previsiones demográficas, que la sostenibilidad del sistema
de pensiones exigiría que el gasto se sitúe en el 14,2% del PIB en el horizonte
del 2050. Una estimación que tenga en cuenta el aumento del número de
pensionistas, que incluya la derogación de los elementos regresivos de las
reformas de 2011 y 2013 y que estuviese acompañada de la citada política de
servicios públicos y sociales exigiría alcanzar un porcentaje comprendido
probablemente entre el 15 y el 17% del PIB. La posibilidad macroeconómica de
ese aumento del gasto se deriva de los incrementos de productividad que se han
producido durante las últimas décadas y que han ido de forma muy mayoritaria a
aumentar la parte de los beneficios en detrimento de los salarios. Ahora bien,
es incompatible si se mantiene la tendencia de las últimas décadas de aumento
del Excedente Neto de Explotación empresarial, que una vez eliminado la
devaluación del capital fijo o las amortizaciones, ha pasado del 24 % en 1980 a
un 32 % del PIB en el 2020, a costa de los salarios directos y de las
cotizaciones sociales.
Gastos que deben pasar a ser
financiados a cargo de los Presupuestos Generales del Estado
- Los
gastos de gestión del sistema de Seguridad Social.
- Exenciones
y reducciones de cotizaciones sociales por razones de política de empleo.
Las reducciones y bonificaciones de las cotizaciones sociales han
contribuido a la agravación del déficit de la Seguridad Social ya que al
instrumentarse como reducciones de cuotas se están financiando a cargo del
Presupuesto de la Seguridad Social, cuando, dado el carácter de estos
incentivos, deberían financiarse a cargo del Estado, tal como se
establecía en la Recomendación 1ª del PT 2020 sobre la separación de
fuentes de financiación, que proponía que las bonificaciones en la
cotización debían ser a cargo de la fiscalidad general. Se puede estimar
que suponen una reducción anual media de los ingresos de la seguridad social
de unos tres mil millones de euros y correlativamente de transferencia de
recursos a las empresas. La generalización de los ERTE por la pandemia de
la covid-19 ha ido acompañada de importantes exoneraciones de cotizaciones
sociales 3/,
por un importe estimado de 6.050,91 millones de euros para 2020, de la que
se han beneficiado no solo las pequeñas empresas sino también las grandes
y las transnacionales, aunque hayan tenido beneficios multimillonarios en
los últimos años. El Estado solo va a transferir en el 2021 a la Tesorería
de la seguridad social 1.779.447,58 euros correspondientes a las
reducciones de cotizaciones por razones de políticas de empleo, cifra
previsiblemente muy inferior al importe de las mismas.
Aumento de las cotizaciones
sociales
En el IEFSS 2021 (pp. 102 y
ss.) se detalla que el peso de las cotizaciones en relación con el PIB aumentó
progresivamente entre 1985 (el 9,18%) y 1994 (el 10,58%). Está previsto que
alcance el 10,2% en el 2021, lo que significa que el peso relativo de las
cotizaciones sociales es inferior al existente hace diez años y por debajo del
13% de media en la UE.
En el año 2021 se prevé una
recaudación de algo más de 125 mil millones de euros, que representarán el
72,58% del total de los recursos. Aunque los tipos de las cotizaciones
empresariales son más elevados que en la mayoría de los Estados de la UE, se
aplican sobre salarios muy inferiores al de los Estados más próximos en PIB per
cápita. En el Estado español, el costo salarial total, que incluye los salarios
brutos, las cotizaciones sociales a cargo de los empleadores, la mejora de la
protección social a cargo de las empresas y otros costos (tales como los de
formación y de reclutamiento), es muy inferior a la media europea, por lo que
hay margen suficiente para proceder a una elevación de las cotizaciones a cargo
de los empleadores.
Tras un aumento del 7% de la
base máxima de cotización en el 2019 (inicialmente el gobierno habló de un 10%)
y de la base mínima el 22,3% como resultado del aumento a 900 euros del salario
mínimo, en 2020 y 2021 las bases de cotización se han mantenido inalterables,
con la excepción de la base mínima tras el aumento a 950 euros del salario
mínimo para 2020. Así, la base máxima de cotización es desde el 1 de enero de
2020 de 4.070,1 euros mensuales o 48.841,2 anuales, de los más bajos de la
Unión Europea. El aumento del tope máximo de cotización a 80.000 euros anuales,
que seguiría siendo inferior a los que están en vigor en Estados como Francia,
Alemania, Italia o el Reino Unido, proporcionaría un aumento importante de los
recursos necesarios para hacer frente a la dignificación de las pensiones.
Según las estadísticas
del Mercado de Trabajo y Pensiones
en las Fuentes Tributarias de 2019 (último año del que existen
datos), que se basa en las declaraciones anuales (Mod. 190) para el IRPF,
aproximadamente 1.100.000 personas percibían ese año un salario superior a la
base máxima de cotización de ese año, de 48.841,2 euros, cifra que se mantiene
para el 2021, como se puede apreciar en el cuadro de abajo.
Asalariados, percepciones
salariales y salarios
El aumento a 80.000 euros de
la base máxima de cotización daría lugar a que la misma cifra de 1.100.000
personas percibirán salarios comprendidos entre la actual base máxima y los
80.000 euros y el aumento de la recaudación por este concepto podría alcanzar,
suponiendo una media de 60.000 euros años, la cifra de 18.678 millones de
euros/año.Fuente: Mercado de trabajo y Pensiones en las Fuentes Tributarias.
Por otra parte, el tope máximo
de pensiones en el 2021 es de 2.707,49 euros/mes o 37.904,86 año. Ese tope da
lugar a una reducción de aproximadamente el 15% de la pensión de quienes hayan
cotizado por las bases máximas durante los 24 años que en el 2021 se tienen en
cuenta para el cálculo de la pensión y hayan cotizado los 37 años y 3 meses
necesarios para cobrar un porcentaje del 100%.
El aumento del tope máximo de
cotizaciones debería ir acompañada de un aumento del tope máximo de pensiones,
por varias razones. En primer lugar, supone una diferencia que penaliza a las
pensiones públicas de reparto en relación con las privadas de capitalización,
en las que no existe ningún tope; además, los cobros de las pensiones privadas
no se toman en cuenta para el tope máximo de la pensión pública. En segundo
lugar, el aumento de la distancia entre los salarios y las cotizaciones más
altas, empuja a la gente de mayores salarios a las pensiones privadas,
debilitando así el frente de la lucha por las pensiones públicas. En tercer
lugar, mientras que el aumento de los ingresos sería inmediato, los efectos en
el gasto se dilatarían en el tiempo ya que el acceso a la pensión de quienes
percibirían las nuevas pensiones más altas sería progresivo. Ese aumento no
tiene por qué ser de la misma cuantía sino que puede y debe ser más bajo que el
aumento de las bases máximas de cotización.
Esta redistribución desde los
salarios altos hacia los más bajos permitiría compensar la menor esperanza
media de vida y de la esperanza de vida en buena salud, de las y los
asalariados de salarios más bajos en relación con las correspondientes a los
asalariados y asalariadas de mayores salarios. En la documentación enviada por
el gobierno español a la Comisión Europea sobre los recortes laborales y de
pensiones que prevé tomar para acceder a los Fondos Europeos del Plan de
Recuperación, se abre la posibilidad de aumentar la base máxima de cotización,
acompañado de una modificación de la pensión máxima. A la vista de la
congelación de estas bases en el 2020 y el 2021, está por ver la decisión del
gobierno en este tema; decisión que solo se explica por la voluntad de no
enfrentarse con la patronal.
Aumento de los tipos de
cotización
En 1993-1994 el tipo de
cotización de contingencias comunes pasó del 29,3% al 28,3% (- 1%: 0,8% de la
cuota empresarial y 0,2% de la cuota obrera). Anteriormente había llegado a ser
casi 4 puntos más altos que en la actualidad. Pues bien, el aumento de ese
punto supondría un aumento de los ingresos de unos 3.750 millones de euros/año.
Lucha contra el fraude y
afloramiento de la economía sumergida
En materia de ingresos el fraude
se expresa mediante el incumplimiento de las obligaciones empresariales con la
Seguridad Social en la recaudación de las cotizaciones sociales. Un segundo
bloque está constituido por la infra-cotización, es decir, por la fijación en
las cotizaciones de cantidades inferiores a las percibidas o que no integran la
jornada efectivamente trabajada. Un caso de infra-cotización indirecta es
el de los llamados falsos autónomos, es decir, de aquellos trabajadores y
trabajadoras que para mantener una vinculación con una empresa se ven obligados
a darse de alta en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos, lo que
normalmente va acompañado de cotizaciones por la base mínima en ese Régimen,
inferiores a la retribución realmente percibida por la empresa y por la que se
debiera cotizar.
Según un estudio de Comisiones
Obreras (2018), en el segundo trimestre de 2018 se habrían trabajado en el
Estado 6,8 millones de horas extra a la semana, equivalentes a 170.600 empleos
a jornada completa (de 40h a la semana), de las que solo se habría pagado o
compensado en descanso el 56%. Esas horas extra no pagadas se han concentrado
en empleos de calidad: indefinidos, a tiempo completo, puestos
técnicos y profesionales, y han sido realizadas mayoritariamente por hombres.
Alcanzaban el 94% en el sector de actividades financieras y dos tercios de las
mismas se han realizado en cuatro comunidades (Madrid, Valencia, Cataluña y
Andalucía). Una estimación sobre el importe anual no recaudado por cotizaciones
sociales (suponiendo que se mantiene ese horario no pagado durante 47 semanas
al año y que el coste hubiera sido de 20 euros/hora), conduce a una cifra de
unos 1.276 millones de euros, cifra que contrasta con la recaudación de 319,63
millones en ese año por ese concepto.
Conforme a un estudio sobre el
País Vasco, la pérdida de recaudación por cotizaciones sociales debida a la
economía sumergida habría ascendido durante el período 2011-2014, como mínimo,
a la cantidad media de 1.415,22 millones de euros anuales, equivalentes al 37%
de la pérdida total de recursos (Zubiri, Fernández-Macho y Gallastegui, 2016,
pp. 54-58). Según otros estudios recogidos en este último, la economía
sumergida representa en el Estado español entre 5,7 y 5,5 puntos porcentuales
por encima de la correspondiente a la CAPV. Teniendo en cuenta la proporción
entre el PIB de la CAPV y el del Estado español, la falta de recaudación de
cotizaciones sociales ascendería en el Estado a una cifra de, como mínimo,
22.676 millones de euros
Es cierto que no es realista
contemplar una situación con cero de economía sumergida, que afecta no solo a
la Seguridad Social, sino también a la recaudación fiscal, al empleo digno y al
acceso justo a las prestaciones sociales, pero si la economía sumergida se
situara en los niveles de países europeos como Francia o Alemania, el impacto
sobre la recaudación de las cotizaciones sociales sería sustancial.
Aumento de los salarios
La caída de la parte salarial
ha sido muy elevada en la última década y se ha debido a la reducción del
empleo y la caída de los salarios reales, que han aumentado menos que la
inflación y en algún año han caído incluso en valor nominal. Según la
estadística del Mercado de Trabajo y las Pensiones en las fuentes tributarias,
la masa salarial abonada en el 2008 fue de 366.818 millones de euros (sin
contar las cotizaciones sociales). Si los salarios entre 2008 y 2019 (último
año del que se han publicado datos) hubieran evolucionado conforme a la
inflación, que fue del 13,1% entre diciembre de 2008 y diciembre del 2019, la masa
salarial hubiera sido de 414.487 millones, mientras que la cifra estimada ha
sido de 394.004 millones, es decir, 17.483 millones menos. Solo en la
cotización por contingencias comunes la cantidad no ingresada por esa caída
salarial ha sido de 4.948 millones de euros/año. Es cierto que mayores salarios
dan lugar a más pensiones y de mayor cuantía, lo que es una mejora social, pero
sus efectos en la caja de la Seguridad Social se dilatan en el tiempo, además
de reducirse los pagos para los complementos de las pensiones mínimas.
Reflexiones finales
La mejora de las pensiones
debe estar ligada con el empleo decente y la protección de la salud y de la
vida. La pandemia de la covid-19 ha traído consigo una fuerte caída del empleo
y, con ello, del número de afiliados y afiliadas a la Seguridad Social y a una
fuerte caída de sus ingresos. La débil creación de empleo público para hacer
frente a las necesidades sanitarias, educativas y de cuidado, ha contribuido a
esos resultados.
El aumento de las cotizaciones
es más adecuado que el trasvase de la financiación de las pensiones al Estado
mediante impuestos. La diferenciación en la financiación está relacionada con
el origen histórico y la actualidad de las prestaciones sociales. Así, las
prestaciones económicas, que han estado en el origen de la Seguridad Social,
siguen formando parte de la misma y, como parte de la relación salarial de la
mayoría de las personas beneficiarias, su financiación debe realizarse mediante
cotizaciones sociales. La necesaria universalización de la Seguridad Social no
requiere de la financiación mediante impuestos: la asistencia sanitaria formó
parte originariamente de la Seguridad Social y la generalización de la
población cubierta por la misma se realizó en el seno de la Seguridad Social.
La fiscalización de las
pensiones se inscribe en un contexto neoliberal que busca la reducción del
costo del trabajo, supuestamente demasiado elevado… a pesar de que cada vez es
más reducido en relación con el valor creado. Además, no existe evidencia
empírica que permita concluir que la reducción de las cotizaciones tiene una
influencia positiva en el empleo (De la Fuente Lavín y Errandonea Ulazia, 2017:
379-380). Quienes insisten en el carácter insostenible de ese aumento para el
futuro, obvian que en el Estado español hace 50 años el gasto en pensiones
equivalía al 3% del PIB, sin que se haya producido ninguna catástrofe económica
por el aumento del gasto (aunque sí por otras razones). Lo que sí se puede
producir es una catástrofe social si el Gobierno español accede a la pretensión
patronal de congelación, o incluso de reducción, de las cotizaciones sociales,
que en el próximo futuro justifique una reducción de las pensiones y, con ello,
se extienda la pobreza entre las personas mayores.
Como ha explicado Husson
(2020), las desigualdades se anudan en el corazón de la producción, por lo que
un proceso de transformación social en el que se inserten pensiones decentes
para la mayoría de la población trabajadora, exige modificar en su
origen el reparto de la riqueza creada entre capital y trabajo, que
además del salario directo incluye el salarios indirecto de las cotizaciones
sociales.
Las transferencias del Estado
a la caja de la Seguridad Social por el importe actualizado de las cotizaciones
sociales que fueron destinados a cubrir otros elementos del gasto público, es
congruente con lo que se expone en el apartado anterior. En efecto, el Estado,
al amparo de una separación financiera de las prestaciones, no
solo no ha aumentado sino que incluso ha reducido el peso de las cotizaciones
sociales en la economía (medido en proporción al PIB), por lo que debe cumplir
las reglas que ha promulgado, tal como exige el Estado de Derecho que
se invoca frecuentemente. Esas transferencias se pueden realizar anualmente
según las necesidades del sistema de seguridad social. Su importe debe ser,
como mínimo, el equivalente a lo que se deriva de la normativa sobre las
fuentes de financiación de la seguridad social.
Paralelamente a las transferencias
del Estado a la caja de la Seguridad Social para devolver cantidades
indebidamente asumidas por la misma, se debe ampliar al aumento de los recursos
mediante, entre otros elementos, la elevación del tope máximo de cotización y/o
de sus tipos y la reducción sustancial del fraude, de forma que se pueda
mejorar inmediatamente la cuantía y el acceso a las pensiones, especialmente
las mínimas y las correspondientes a los sectores más precarizados y de peores
condiciones laborales y sociales.
Notas
1/ Salvo que se especifique otra cosa los datos
citados en este artículo están extraídos del Informe Económico-Financiero a los
Presupuestos de la Seguridad Social de 2021 (IEFSS2021) (Ministerio de
Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, 2020).
2/ También se consideran como “gasto impropio”
el de los complementos de las pensiones mínimas, pero su coste –estimado en
7.064,38 millones de euros en el 2021- ya está financiado por el Estado desde
el 2.013.
3/ El 100% de las cotizaciones en las empresas
con menos de 50 trabajadores y trabajadoras y el 75 % para las que tengan 50 o
más.
Bibliografía
- Airef
(2020), La AIReF estima que el gasto en pensiones aumentará
al 14,2% del PIB en 2050 tras actualizar sus previsiones demográficas
- Comisiones
Obreras (2018), Horas extra no pagadas y absentismo. Una aproximación
por Comunidades Autónomas.
- De la
Fuente Lavín, Mikel y Errandonea Ulazia, Elisabet (2017), “Fuentes de
financiación del sistema de Seguridad Social”, en AA.VV (Monereo Pérez,
José Luis y Rodríguez Iniesta, Guillermo, Dirs.), Tratado de
Seguridad Social, Tomo 1, Ediciones Laborum, pp. 375-395.
- Husson,
Michel (2020), “Contabilizar las desigualdades no es suficiente,
hay que explicarlas”, Viento Sur.
- Ministerio
de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (2020), Informe Económico-Financiero a los Presupuestos de la
Seguridad Social 2021.
- Tribunal
de Cuentas (2020), “Informe de Fiscalización
sobre la evolución económico financiera, patrimonial y presupuestaria del
sistema de la Seguridad Social y su situación a 31 de diciembre de 2018”,
28/07.
- Zubiri,
Ignacio; Fernández-Macho, Javier y Gallastegui, M. Carmen (2016), Economía
Sumergida y Fraude Fiscal en la C.A. de Euskadi, Departamento
Hacienda y Finanzas del Gobierno Vasco.
vientosur.info/el-pacto-de-toledo-y-la-financiacion-de-las-pensiones/
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